Автор: Олександр Врублевський, експерт-консультант проекту DESPRO з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад
У лютому 2017 року в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР) з’явився новий термін – «старостинський округ». Законодавець визначив його як частину території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначеною сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.
Скільки має бути в об’єднаній громаді старостинських округів, хто, коли та у який спосіб їх утворює, а також що собою являє старостинський округ – про ці та інші дотичні питання поговоримо у цій публікації.
Скільки має бути старостинських округів в об’єднаній територіальній громаді?
Чіткої відповіді на це запитання чинне законодавство не містить. Є лише припис Закону №280/97-ВР, який визначив, що утворення старостинських округів належить до питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (пункт 1 частини 3 статті 26).
Це означає, що рада об’єднаної територіальної громади, утворюючи старостинські округи, має право:
- визначати кількість старостинських округів, керуючись не нормами чинного законодавства, а на власний розсуд;
- переносити населені пункти з одного старостинського округу в інший, забезпечуючи при цьому більш-менш рівномірний розподіл кількості жителів у кожному із таких округів.
Варто знати, що для формування радою ОТГ старостинських округів чинне законодавство не передбачає використання якихось спеціальних формул, методик чи нормативів.
Чи повинні межі старостинських округів співпадати з межами колишніх територіальних громад, які існували до об’єднання (приєднання до ОТГ)?
Чинне законодавство такої вимоги не містить. Хоча за певних обставин, межі старостинських округів можуть співпадати з межами колишніх територіальних громад, які існували до об’єднання (приєднання до ОТГ). Це може бути у тому випадку, коли кількість жителів кожної територіальної громади (окрім адміністративного центру), що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади чи приєдналися до неї, є приблизно однаковою та населені пункти з одного старостинського округу в інший не переносились.
Хто та у який спосіб має право утворювати старостинські округи?
Правом утворення старостинських округів наділені виключно сільські, селищні, міські ради об’єднаних територіальних громад. Будь-хто інший, чи голова ОТГ, чи виконком, не уповноважені утворювати старостинські округи. Однак голова ОТГ і члени виконкому відповідно до регламенту ради та виконкому вносити до порядку денного відповідного органу місцевого самоврядування питання, що стосуються старостинських округів. Це може бути, наприклад, питання про:
- збільшення їх кількості, шляхом поділу деяких старостинських округів;
- зменшення їх кількості, шляхом об’єднання деяких старостинських округів;
- перенесення населених пунктів з одного старостинського округу до іншого без збільшення чи зменшення кількості самих округів.
Про утворення старостинських округів радою ОТГ на пленарному засіданні приймається відповідне рішення простою більшістю голосів.
Що обов’язково має бути відображено в рішенні ради ОТГ про утворення старостинських округів?
Чинне законодавство не пред’являє спеціальних вимог до рішення ради ОТГ про утворення старостинських округів. Зазвичай, рішення про утворення старостинських округів містять таку інформацію:
- найменування старостинських округів та їх центрів;
- перелік населених пунктів, що входять до складу кожного старостинського округу;
- адреси адміністративних будівель, де знаходяться робочі місця старост;
- виконувачі обов’язків старост (прізвища, імена та по батькові) та найменування старостинських округів, на які поширюватимуться повноваження відповідних в.о. старост.
Іноді ради ОТГ одним рішенням разом із наведеними вище діями також й затверджують Положення про старосту та призначають дату проведення перших виборів старост.
Коли мають бути утворені старостинські округи?
Старостинські округи мають утворюватися в таких випадках:
● після об’єднання територіальних громад (як правило, це робиться на першому пленарному засіданні новообраної ради ОТГ);
● після приєднання громади (громад) до вже об’єднаної громади.
Також старостинські округи можуть заново утворюватися із збільшенням чи зменшенням їх кількості перед виборами старост не пізніше початку виборчої кампанії.
Скільки старост мають здійснювати свої повноваження в одному старостинському окрузі?
Висновку про те, що в одному старостинському окрузі свої повноваження має здійснювати один староста. можна дійти після аналізу деяких норм Закону №280/97-ВР. Так, частиною 2 статті 141 закріплено, що староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Поруч з цим, й кінцева частина законодавчого визначення старостинського округу, а саме: « … з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою» (абзац двадцять четвертий статті 1) теж підтверджує зроблений нами висновок.
Чи може рада ОТГ змінювати кількість старостинських округів чи їх межі після проведення перших або чергових виборів старост до наступних виборів старост?
Не зважаючи, що чинне законодавство безпосередньо не забороняє це робити, на мій погляд, зміна кількості старостинських округів чи їх меж після того як обрані старости почали здійснювати свої повноваження, буде суперечити логіці відносин старост із виборцями. Адже, якщо цього не дотримуватися, то повноваження старости можуть бути поширені на населені пункти, мешканці яких у виборах відповідного старости з об’єктивних причин не могли брати участь. Сподіваюся, що новий закон «Про місцеве самоврядування в Україні» міститиме припис, який заборонятиме радам громад змінювати кількість старостинських округів чи їх межі, якщо це матиме своїм наслідком перепідпорядкування старостам населених пунктів, мешканці яких на виборах обрали на відповідних виборах іншого старосту.
На мою думку, кількість старостинських округів чи їх межі можуть змінюватися лише перед виборами старост за умови, що у подальшому мешканці змінених старостинських округів обиратимуть собі відповідних старост.
Скільки населених пунктів має входити до складу старостинського округу?
Це питання нормативно не врегульовано. Із законодавчого визначення старостинського округу, яке наведено в Законі №280/97-ВР (абзац двадцять четвертий статті 1) випливає, що це може бути як один населений пункт, так і декілька (крім адміністративного центру ОТГ).
Вважаю, що при формуванні старостинських округів, передусім, до уваги повинна братися кількість мешканців. Такий підхід має забезпечувати як приблизно однакову кількість жителів в округах, так і оптимальне навантаження на старост, виходячи з того, скільки жителів староста може об’єктивно обслуговувати.
Чи можна розглядати старостинський округ в якихось інших значеннях?
Вважаю, що законодавче визначення терміну «старостинський округ» не повністю відображає його реальний зміст, адже визначення, як правило, містять лише основні ознаки правових термінів. Інші ознаки правових термінів зазвичай виявляються вже під час їх аналізу або ж відповідного тлумачення.
На мій погляд, старостинський округ також можна розглядати як:
- просторові межі для службової діяльності старости;
- територію, на яку поширюються повноваження старости;
- територіальне утворення, що є складовою частиною об’єднаної громади;
- сукупність жителів одного чи декількох населених пунктів (крім адміністративного центру ОТГ), яка потребує забезпечення представництва своїх інтересів старостою у виконавчих органах відповідної ради.
